گمرک و تاریخچه آن در ایران
گمرک و تاریخچه آن در ایران
واژه شناسی
واژه ی گمرک از ریشه ی COMMERCTUM به معنی تجارت و مبادله کالا بوده که خود این کلمه مشتق از ریشه یونانی CUMMERX (کومرکس) به معنی حقوق متعلق به کالا و مال التجاره می باشد. و در زبان ترکی به شمل واژه ی KUMRUK یا GUMRUK رواج یافته است. این واژه بعدها در دوران صفویه به واسطه ی همجواری ایران با ترکیه در کشور ما نیز متداول شده است.
تعاریف گمرک
تعریف گمرک طبق واژه نامه ی بین المللی گمرک: گمرک یا CUSTOMS سازمانی است دولتی که مسئول اجرای قانون گمرک و وصول حقوق و عوارض و نیز مسئول اجرای سایر مقررات و قوانین مربوط به کالاهای ورودی، خروجی و جابجایی یا انبار کردن کالاست.
گمرک در قانون و مقررات امور گمرکی بدین صورت تعریف شده است: گمرک جمهوری اسلامی ایران که مسئول اجرای مقررات گمرکی، وصول وجوه گمرکی و نیز مسئول اجرای سایر مقررات و قوانین مربوط به کالاهای ورودی، خروجی و جابجایی یا انبار کردم کالاست.
شورای همکاری گمرکی، گمرک را چنین تعریف نموده است: گمرک سازمانی است دولتی که مسئول اجرای قانون گمرک و وصول حقوق و عوارض ورودی و صدوری و همچنین واردات، ترانزیت و صادرات کالا می باشد.
این اصطلاح به هریک از قسمت ها ی سازمان گمرک و یا ادارات اصلی یا تابعه آن نیز اطلاق می شود مثلاً در مورد مأمورین گمرک، حقوق گمرکی، اداره گمرک و اظهارنامه گمرکی.
با توجه به تعاریف به عمل آمده می توان گفت گمرک سازمانی است مالی و اقتصادی که از دیر زمان در کشورها وجود داشته و در هر زمان بنا به مقتضیات زمان و خواست حکومت ها شکل گرفته است تا به صورت فعلی در آمده است.
گمرک به طور قانونی نقش تطبیق واردات و صادرات را با مقررات وضع شده برای واردات و صادرات دارد. بنابراین در ورود یا صدور کالا نقش گمرک آن است که:
1- الزامات قانونی در ورود و صدور کالا توسط واردکنندگان یا صادرکنندگان رعایت شود.
2- محدودیت ها و ممنوعیت های وضع شده مراعات شود.
3- معافیت ها و تخفیف های توصیه شده به موجب قانون در صورت تطبیق مشخصات کالا، به وارد یا صادر کننده داده شود.
4- حقوق و عوارضی را که وضع شده است به طور صحیح وصول نماید.
تاریخچه گمرک در ایران
گمرک سابقه ای به قدمت تاریخ دارد. البته این ادعا نه اغراق است نه از باب مباهات ، بلکه واقعیت انکارناپذیری است که در مورد بسیاری از سازمانهای دولتی مانند ارتش و نیروهای دفاعی یا سازمانهایی مانند سازمانهای خدمات شهری و نظایر آن صادق است . بهتر است این مطلب را اینگونه بیان کنیم که گمرک نیز مانند بسیاری از سازمانها که هر اجتماع کوچک یا بزرگی در بدو پیدایش به وجود آن نیازمند بوده است ، ایجاد گردیده است و به تدریج که احتیاجات دیگری مطرح شده سازمان یا سازمانهای جدیدتر در سطح ملی یا بین‌المللی مطابق آنچه امروز شاهد آن هستیم ، به وجود آمده است .
گمرک با ایجاد اولین نیروی دفاعی در کوچکترین مقیاس متصور ، به منظور حفظ قلمرو ملی یک نمونه کوچک از حکومتها ، مانند یک قبیله ، بوجود آمد . اما اینکه این نیروچه نام داشته و یا نامیده می‌شده ، و تشکیلات اداری آن چگونه بوده، به طور مسلم از چندین هزار سال قبل سابقه چندان مستندی وجود ندارد ، ولی قراین نشان می‌دهد هرکجا مبادله بازرگانی بوده این تشکیلات یا به طور کلی گمرک وجود داشته است .
با توجه به قراین و شواهد تاریخی که دلالت بر تمدن قوم ماد و حکومت این قوم بر سرزمین ایران آن روزگار دارد ، می‌توان ادعا کرد که بطور قطع مقررات گمرکی و گمرک به شکلی درزمان مادها وجود داشته است . همین طور در زمان سلسله هخامنشی ، در سرزمین وسیع ایران که از شرق هندوستان تا غربی‌ترین نقطه در مصر آن زمان ، و در شمال و جنوب نیز ادامه داشته ، مبادلات بازرگانی از زمان مادها رونق بیشتری داشته و چنین تشکیلاتی نیز دایر بوده است .
پس از آن در زمان ساسانیان، اگرچه اطلاعاتی از وجود گمرک وجود ندارد اما نمی توان چنین عنوان کرد که در این زمان گمرک به طور کل وجود نداشته است دلیل این امر نیز وجود اداره منظم و با ثبات گمرک در حکومت قبلی یعنی اشکانیان است و از آنجایی که ساسانیان حکومت را از اشکانیان به ارث برده اند، نمی توان گفت گمرک و قوانین گمرکی در این دوران به طور کل وجود نداشته است. در زمان سلطنت ساسانیان، دولت ایران با روم در امر صادرات و واردات همکاری می کرده است. در مورد این همکاری اطلاعات کاملی وجود دارد و در آن زمان دولت روم هم در واردات و هم در صادرات ، عوارض گمرکی اخذ می کرده است. نکته دیگری که در مورد گمرک در زمان ساسانیان مطرح است، وجود گمرک و حقوق گمرکی در عربستان است. دور از عقل است که فکر کنیم در آن زمان که ایران با عربستان در داد و ستد بازرگانی بوده اند، ایران فاقد گمرک بوده است. بنابراین با توجه به این نکات، متوجه خواهیم شد که در این زمان نیز گمرک وجود داشته است. پس از گذر از این دوران، وارد دوره پس از اسلام می شویم. در دوران بعد از اسلام نیز اطلاعات چندانی در مورد گمرک و قوانین مربوط به آن وجود ندارد از این رو همانند دوره ساسانیان شواهدی بیان می شوند.
اگرچه این اطلاعات ناکافی می باشند ولی با این حال در تاریخ به قوانین وضع شده توسط خلیفه ثانی عمر در زمینه گمرک اشاره شده است که در ادامه به بیان آنها می پردازیم.
حقوق گمرکی که عمر وضع کرد به سه دسته قابل تقسیم می‌باشد :
1 – حقوق گمرکی که باید از یهودیها و نصاریها دریافت گردد ، معادل یک درهم از هر 20 درهم بود (5% ارزش کالا) .
2 – حقوق گمرکی که از خود مسلمانان باید دریافت می‌شد از هر 40 درهم یک درهم بود (5/2%ارزش کالا) .
3 – اخذ حقوق گمرکی از اعرابی که زیرنظر حکومت اسلامی اداره نمی‌شدند عبارت بود از هر 10 درهم یک درهم (10% ارزش کالا) .
درآن زمان مال التجاره تجار از نظر داخلی از حقوق گمرکی معاف بوده است . بعد از آن حکومت خلفا به پایان رسد حکومت بنی‌امیه یکسری قوانین مربوط به گمرک را پیاده کرد از آن جمله اعشار کشتی‌ها بوده که ده یک مال التجاره کشتی‌ها را به صورت عینی یا نقدی می‌گرفته‌اند . درزمان خلفای عباسی بواسطه افزایش تجارت میزان این نوع حقوق گمرکی افزایش چشمگیری را نشان می‌دهد ، به طوری که کالاهای مورد معامله در داخل کشور هم شامل حقوق گمرکی می‌گردیده است .
این وضع همچنان ادامه می‌یابد و به علت عدم ثبات سیاسی کشور و نزاع و کشمکش و روی کار آمدن متناوب چند سلسله از جمله طاهریان ، صفاریان ، سامانیان ، غزنویان و سلجوقیان این وضعیت حالت اسفناک‌تری به خود می‌گیرد، به طوریکه در زمان سلجوقیان بعضی از احکام در چهار سوقها و بازارها نیزاز اجناس و کالاها وجوهی را دریافت می‌کرده اند.
در زمان چنگیز خان به منظور تامین امنیت راه ها، قراقچیان روی کار آمدند و از تاجرین مبلغی را که شایسته خان باشد، دریافت می کردند. با افزایش قدرت چنگیز خان و با افزایش تعداد کشور های تحت سلطه وی و فرزندانش، مامورانی به نام تتقاول ها به منظور دریافت عوارض گمرکی در مسیر راه ها قرار گرفتند. در آن زمان تا حدی عوارض گمرکی بالا بود که آنهایی که غارت می شدند کمتر از کسانی که مالیات می دادند دچار زیان می شدند. پس از چنگیز، غازان خان تا حد زیادی این دزدی ها را از بین برد و گمرک را به صورت متعادل اعمال کرد.
دوران صفویه، دوران نظم بخشیدن به امورمالی و گمرکی بود. در این دوران شاه عباس پس از ایجاد یک ارتش قوی و انجام اصلاحات داخلی، امور ورود و خروج کالا را نیز تنظیم کرد و به دنبال آن به پایه ریزی خزانه مرکزی به صورت کاملتری پرداخت. علاوه بر این وی تجارت خارجی را نیز گسترش داد. در این دوران، اگر کالای تاجری به سرقت می رفت، حاکم آن منطقه موظف بود تا بر اساس اسناد و مدارکی که وجود داشت، غرامت کالای سرقت رفته را پرداخت نماید و در یافتن سارق نیز تلاش کند. در آن زمان حاکمان منطقه بسیار از رسیدن خبر سرقت به گوش پادشاه بیم داشتند. ادارات گمرکی در دوران صفویه در برخی از بخش های جنوبی ایران اعم از بندر عباس، بندر لنگه و جزیره هرمز وجود داشته اند.
در دوران حکومت زندیه، وضع ایران از نظر درآمد نسبتا مناسب بوده است. در این دوران کریم خان زند، بازرگانی و صادرات و واردات را برای اروپاییان آزاد کرد و برای تجارت دیگر نیازی به پرداخت گمرک برای اروپاییان نبود. متن دستور کریم خان در سال 1176 هجری بدین شرح بود: ” هر کالایی که از بنادر جنوبی توسط انگلیس ها به ایران وارد می شود، از پرداخت عوارض مستثنی هستند. بنابراین انگلیسی ها می توانند کالاهای خود را بدون نیاز به پرداخت گمرک به سراسر ایران ارسال نمایند. در هر منطقه حاکمان می توانند تنها به عنوان حق صدور از تجار 30 درصد دریافت نمایند. ورود اجناس پشمی از طریق بنادر برای تمام ملت ها به استثنای انگلیسی ها ممنوع می باشد. آن دسته از بازرگانان روسی که از ایران برای رسیدن به هند عبور می کنند، در مسیر حرکت خود چه از راه خشکی و چه از راه بنادر ، نیازی به پرداخت عوارض و گمرک ندارند. از روس ها نیز برای صادرات و خرید و فروش حق گمرک دریافت نخواهد شد.”
در دوران قاجار مهمترین عهدنامه‌ای که با یکی از همسایگان یعنی روسیه منعقد شد استقلال گمرکی ایران را خدشه‌دار نمود و علت این قرارداد جنگی بود که مابین ایران و روسیه درگرفت و در تاریخ 29 شوال 1228 مطابق با اکتبر 1813 در قریه گلستان عهدنامه صلح امضاء شد . در فصل نهم عهدنامه مذکور مقرر گردیده که از مال‌التجاره مملکتین صدی پنج قیمت مال التجاره اخذ گردد . این تعهد اگر چه اختیار دولت ایران را در تغییر و تبدیل میزان حقوق گمرکی واردات و صادرات سلب می‌نمود ولی تا حدودی می‌توان به این موضوع که این قرارداد حالت دو جانبه داشته است امیدوار بود، چون ازدیاد حقوق گمرکی از طرف روسیه لازمه‌اش جلب رضایت دولت ایران بوده است و از طرف دیگر بدون اطلاع دولت ایران کم و اضافه کردن حقوق و تعرفه‌های گمرکی باعث بی‌اثر شدن مفاد این عهدنامه می‌گردیده است ، ولی از ضربه زدنهای این عهدنامه نمی‌توان به هیچ عنوان چشم پوشید مثلا اخذ صدی پنج از مال التجاره در مورد تمام کالاها یکسان بوده و خود یک عامل در جهت اعمال نابرابری کالاهای وارداتی و صادراتی می‌باشد زیرا برای کالاهای ضروری و تجملاتی هیچ گونه حد و مرزی مشخص نشده بود و هر دو تابع این قانون می‌شده‌اند.
در سال 1238 پس از 10 سال، عهدنامه جدیدی بین ایران و عثمانی بسته شد که ماده دوم آن از این قرار بود که از مال التجاره این دو کشور چیزی بیش از حقوق گمرکی طلب نشود. در سال 1243 نیز مجددا بین دو کشور روس و ایران عهدنامه ای منعقد که براساس فصل سوم آن باید حق گمرک از مال التجاره برابر 5درصد دریافت می شد. سه سال بعد، فتحعلی شاه فرمانی صادر کرد که مضمون آن از این قرار بود: ” در زمان وارد و صادر کردن مال التجاره، از تمام سرحدهای مملکت، حق گمرک برابر پنج درصد کالای تجارتی می باشد.” این فرمان، اولین فرمان در مورد حق گمرک است که در دوره قاجار صادر شد. در گمرک ایران در سال 1315، سه فرد بلژیکی از جمله ژوزف نوز، به خدمت دعوت شدند. وی توانست در عرض دو سال رسم اجاره گمرک را به طور کامل براندازد و در سال 1318 توانست به فرمان شاه، عوارض داخلی را ملغی نماید. در همین زمان نوز در اداره گمرک تشکیلات جدیدی را ایجاد کرد و وزیر پست شد.
همانطور که گفته شد از گذشته های بسیار دور در کشور ایران گمرک و تشکیلات مربوط به آن وجود داشته است. در دوره قاجار و صفویه، صورت حساب های اداره گمرک به صورت دو نسخه به اداره مالیه تحویل داده می شد. در زمان ناصر الدین شاه نیز برای اداره گمرک نیز مانند سایر ادارات، وزیر انتخاب شد. در این زمان رئیس اداره گمرک به عنوان وزیر گمرک منصب شد. پس از اعلان مشروطیت، اداره گمرک جز مالیه قرار گرفت و آخرین وزیر گمرک در ایران ، ژوزف نوز بود. نوز رئیس مستشاران بلژیکی بود که که به مرور اداره گمرک را توسعه داد و به طور بسیار شایسته ای اقدام به اداره گمرکات ایران نمود. وی و همکاران بلژیکی اش در حدود 36 سال در ایران و در اداه گمرک خدمت نمودند و در مدت این 36 سال به منظور وصول حقوق و اخذ عوارض گمرکی، سه تعرفه تنظیم و به اجرا در آمد.
پس از اتمام خدمت این افراد، اداره گمرک به ماموران ایرانی واگذار شد. از آن زمان به بعد چندین بار تعرفه گمرک بسته به شرایط اقتصادی کشور و سیاست های مالی دولت تغییر پیدا کرد. تعرفه 1216 در سال 1315 به اجرا در آمد و تا پنج سال منبعی برای اخذ گمرک به شمار می رفت. پس از آن در سال 1320 یک تعرفه مفصل در 22 فصل و 2204 ردیف اجرا شد. نه سال بعد تغییرات و اصلاحاتی در این تعرفه انجام شد و تا سال 1332 نیز همچنان اصلاحاتی صورت می گرفت. در سال 1334 نیز آخرین تعرفه گمرکی این دوره اجرا شد و تا سال 1351 نیز مورد استفاده قرار می گرفت. پس از سال 51 نیز تعرفه ها و قوانین گمرکی بسته به روند اقتصادی، سیاسی و اداری تصویب و اجرا می شوند.
در سال 1350 قانون امور گمرکی به تصویب رسید که براساس بروکسل تنظیم گردیده و آئین نامه اجرایی آن در سال 1351 به تصویب رسید.
در سالهای بعد از 1351 براساس نیاز به سازگاری مواد و مفاد قانون امور گمرکی و آئین نامه اجرایی که با روند اقتصادی ، اداری و سیاسی کشور اصلاحاتی به شرح موجود در قانون امور گمرکی و آئین نامه اجرایی آن به عمل آمد که این اصلاحات به صورت زیر نویس در صفحات مرتبط به مواد اصلاح شده درج و به چاپ رسیده است.
ساختار تشکیلاتی گمرک جمهوری اسلامی ایران
سازمان گمرک ایران ، از یک ستاد مرکزی و 10 حوزه نظارت تشکیل گردیده است . رئیس کل گمرک که سمت معاونت وزیر امور اقتصادی و دارائی را دارا می‌باشد ، بالاترین مقام گمرک ایران است . ستاد مرکزی که بر مناطق ده گانه و گمرکات اجرائی مستقر در تهران سرپرستی و نظارت دارد از حوزه ریاست کل و چهار معاونت ، تشکیل گردیده است . حوزه های نظارت ده گانه در مناطق مختلف کشور ، بر گمرکات اجرائی نظارت دارند . در تهران گمرکات مهرآباد ، شهریار، غرب ، جنوب تهران ، امانات پستی و نمایشگاه زیرنظر ستاد مرکزی فعالیت می‌کنند.
تعداد گمرکات اجرائی کشور که در تهران و شهرستانها و اقصی نقاط مرزی و بعضی از جزایر خلیج فارس و بازارچه‌های مرزی کشور مستقر هستند ، مشتمل بر 129 واحد است.
ستاد مرکزی گمرک ایران متشکل از واحدهائی است که نقش هدایت کننده و هماهنگ سازی حوزه های نظارت و گمرکات کشور را برعهده دارند و حسب مورد ، به ابلاغ مقررات ، دستورالعملها و مصوبات و سایر اقداماتی که جهت اجرا لازم است اعلام شود ، اقدام می‌نماید و یا به رسیدگی و اعلام نظر نهائی در مورد سئوالات یااختلافاتی می‌پردازد که ازطرف گمرکات کشور ، استعلام شده‌اند. بدین منظور اداره کل حراست ، اداره کل هماهنگی امور مناطق ، دفتر روابط عمومی و بین‌الملل ، اداره کل بازرسی و کمیسیون رسیدگی به حل اختلافات گمرکی تحت نظارت رئیس کل انجام وظیفه می‌نمایند.
معاونتهای چهارگانه گمرک ایران مشتمل بر ادارات کل و دفاتری به شرح ذیل می‌باشند.
معاونت امور گمرکی مشتمل است بر دفاتر امور واردات – امور صادرات – اداره کل تعیین ارزش و تعرفه.
معاونت حقوقی مشتمل بر اداره کل نظارت بر ترانزیت – اداره کل بازبینی و دفتر حقوقی و قضایی می‌باشد.
معاونت اداری و مالی شامل ادارات کل خدمات و تدارکات – اموراداری – امور مالی و دفاتر ساختمان و طرحهای عمرانی – تشکیلات و بودجه است.
معاونت طرح و برنامه متشکل است از دفتر برنامه ریزی و بهبود سیستمهای گمرکی – دفتر آمار و خدمات ماشینی ، دفتر آموزش و تحقیقات و نیز پروژه ملی اتوماسیون گمرکی ((نگار)) است.
اهداف و وظایف سازمان گمرک جمهوری اسلامی ایران
گمرک جمهوری اسلامی ایران سازمانی دولتی تابع وزارت امور اقتصادی و دارایی است که به عنوان مرزبان اقتصادی کشور نقش محوری و هماهنگ‌کننده را در مبادی ورودی و خروجی کشور دارد و مسئول اعمال حاکمیت دولت در اجرای قانون امورگمرکی و سایر قوانین و مقررات مربوط به صادرات و واردات و عبور (ترانزیت) کالا و وصول حقوق ورودی و عوارض گمرکی و مالیات‌های مربوطه و الزامات فنی و تسهیل تجارت است. گمرک جمهوری اسلامی ایران برای انجام وظایف قانونی خود، سطوح واحدهای اجرایی مورد نیاز را بدون رعایت ضوابط و تقسیمات کشوری و ماده (30) قانون مدیریت خدمات کشوری، متناسب با حجم و نوع فعالیت‌ها تعیین می‌نماید. تشکیلات گمرک و واحدهای اجرایی متناسب با وظایف و مأموریت‌های محوله توسط گمرک جمهوری اسلامی ایران تهیه می‌شود و پس از تأیید وزیر امور اقتصادی و دارایی به تصویب هیأت وزیران می‌رسد. گمرک جمهوری اسلامی ایران شامل ستاد مرکزی گمرک ایران و گمرک‌های اجرایی است.
وظایف و اختیارات گمرک جمهوری اسلامی ایران
الف- اعمال سیاست‌های دولت در زمینه صادرات و واردات و عبور کالا
ب- تشخیص و وصول حقوق ورودی و سایر وجوه قابل وصول قانونی توسط گمرک ایران
پ- انجام تشریفات قانونی ترخیص و تحویل کالا به صاحب یا نماینده قانونی وی و بررسی اسناد ترخیص به منظور احراز صحت شرایط ترخیص و وصول کسر دریافتی یا استرداد اضافه دریافتی
ت- کنترل و نظارت بر امر عبور کالا از قلمرو کشور ث- اجرای قوانین و مقررات مرتبط با بازارچه‌های مرزی، مرزنشینان و پیله‌وران
ج- اعمال مقررات گمرکی درباره معافیت‌ها و ممنوعیت‌ها در بخش‌های صادرات قطعی، صادرات موقت، واردات قطعی، واردات موقت، کران بری (کابوتاژ)، عبور داخلی کالا، انتقالی، معاملات پایاپای مرزی، فروشگاه‌های آزاد، بسته‌ها و پیک‌های سیاسی و پست بین‌الملل
چ- اجرای قوانین و مقررات مربوط به تخلفات و قاچاق گمرکی، کالاهای متروکه و ضبط
ح- پیش‌بینی و فراهم نمودن زیرساخت‌های مورد نیاز برای اجرا و استقرار سامانه‌ها، رویه‌ها و روش‌های نوین همچون پنجره واحد در فعالیت‌های گمرکی
خ- جمع‌آوری، تجزیه و تحلیل و انتشار آمار میزان واردات و صادرات کالا
د- بررسی و شناخت موانع نظام گمرکی و برنامه‌ریزی در جهت رفع آنها
ذ- اظهارنظر درباره پیش‌نویس طرح‌ها، لوایح، تصویب‌نامه‌های مرتبط با امورگمرکی
ر- اتخاذ روش‌های مناسب جهت هدایت و راهبری دعاوی حقوقی و قضایی در رابطه با امورگمرکی
ز- آموزش کارکنان و نظارت و انجام بازرسی اعمال و رفتار کارکنان گمرک، کشف تخلف و تقصیرات اداری آنان
ژ- بازرسی از واحدهای اجرایی گمرکی و نظارت بر عملکرد آنها و ساماندهی کمی و کیفی مبادی ورودی و خروجی
س- رسیدگی و حل اختلافات ناشی از اجرای قانون و مقررات گمرکی فی‌مابین گمرک و صاحب کالا برابر قوانین و مقررات مربوطه
ش- گسترش ارتباطات بین‌المللی، انعقاد تفاهم‌نامه و موافقت‌نامه‌های گمرکی دو یا چندجانبه، عضویت و تعامل فعال با سازمانهای بین‌المللی و گمرکی با رعایت اصل هفتاد و هفتم (77) قانون اساسی و قوانین مربوطه
ص- رعایت توصیه‌های سازمان جهانی گمرک، قراردادهای بازرگانی و توافقنامه‌های منعقده یا پایاپای در چارچوب قوانین و مقررات مربوطه
ض- رعایت مفاد قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی به منظور واگذاری امور غیرحاکمیتی گمرکی به بخش‌های خصوصی و تعاونی
ط- استفاده از فناوری‌های نوین و تجهیز اماکن گمرکی به ابزارهای پیشرفته جهت افزایش کارایی و بهبود انجام تشریفات گمرکی
ظ- تمهیدات لازم برای تسهیل امور تجاری، تشویق صادرات و گسترش عبور کالا
ع- تسهیل فرایندهای گمرکی با هدف توسعه گردشگری
غ- انجام سایر وظایف گمرکی به موجب قانون امورگمرکی و یا سایر قوانین و مقررات